Solarparks im Außenbereich sind in der Regel nicht privilegiert — die Kommune entscheidet über die Bauleitplanung, ob und wie sie entstehen. Dieser Hebel lässt sich aktiv nutzen: für konfliktärmere Standorte, faire Teilhabe und Wertschöpfung vor Ort.
Freiflächen-Photovoltaik unterliegt einigen eigenen rechtlichen Sonderregeln, die es bei Windenergie nicht gibt. Deshalb finden Sie die technologiespezifischen Details hier, während die grundsätzliche Steuerungslogik (welche Flächen wem gehören) unter Flächen steuern gilt.
Freiflächen-PV gehört im Außenbereich meist nicht zu den privilegierten Vorhaben (§ 35 BauGB). Sie ist dort nur im Geltungsbereich eines rechtskräftigen Bebauungsplans zulässig — und über dessen Aufstellung entscheidet die Kommune. Das ist Ihr zentraler Hebel: Ohne Bebauungsplan kein Solarpark, ohne Ihre Zustimmung kein Bebauungsplan.
Zwei Ausnahmen schränken diesen Hebel ein — die sollten Sie von Anfang an im Blick haben, weil sie bestimmen, ob Ihre Kommune überhaupt mitentscheidet:
Seit dem 1. Januar 2023 sind Freiflächen-PV-Anlagen längs von Autobahnen und mehrgleisigen Schienenwegen innerhalb eines 200-m-Streifens privilegiert — hier ist kein gemeindlicher Bebauungsplan mehr nötig. Eine Baugenehmigung ist zwar weiterhin erforderlich, aber die formelle Öffentlichkeitsbeteiligung entfällt, was die Akzeptanz vor Ort beeinflussen kann. Hat die Kommune diese Flächen vorab in einem Standortkonzept überplant (siehe unten), bleibt ihr trotzdem der Steuerungshebel.
Kombiniert eine Anlage Landwirtschaft (Hauptnutzung) und Stromerzeugung (Sekundärnutzung) auf derselben Fläche (DIN SPEC 91434), ist sie unter bestimmten Bedingungen privilegiert — räumlich-funktionaler Zusammenhang mit einem land-/forst-/gartenbaulichen Betrieb, Grundfläche ≤ 2,5 ha, eine Anlage je Hofstelle. Dann ist ohne Bebauungsplan ein direkter Bauantrag möglich; eine EEG-Einspeisevergütung kommt dafür allerdings nicht in Betracht. Kommunen mit Standortkonzept können Agri-PV gezielt fördern, etwa über einen Mindestanteil der Planungsfläche.
Nicht zu verwechseln mit dem 500-m-Randstreifen: Der gehört zur EEG-Förderkulisse und entscheidet über die Einspeisevergütung — nicht über das Baurecht.
Der Leitfaden Freiflächen-Photovoltaik-Anlagen aus kommunaler Sicht stellt zwei Modellkommunen gegenüber: Kommune A handelt reaktiv und entscheidet im Einzelfall, sobald ein Projektierender anruft. Kommune B steuert aktiv mit einem Standortkonzept — sie identifiziert geeignete Flächen selbst, bindet Landwirtschaft, Naturschutz und Bürgerschaft früh ein und bündelt Flächen über ein Pooling-Modell. Beide kommen ans Ziel, aber nur die aktive Kommune behält Kontrolle über Standortwahl, Wertschöpfung und Akzeptanz.
A — Reaktiv | B — Aktiv |
| Ein Projektierender bringt ein fertiges Projekt auf einer bereits gepachteten Fläche mit; die Kommune soll nur noch das Baurecht schaffen. Geht schnell, macht wenig Arbeit — aber ohne Vergleichsraster gerät die Kommune bei der nächsten Anfrage in Erklärungsnot, Flächen werden suboptimal platziert, für die Netzplanung fehlt der Gesamtüberblick. | Die Kommune erarbeitet zuerst eine Potenzialflächenanalyse, bindet Landwirtschaft, Naturschutz und Behörden früh ein, beschließt ein Standortkonzept und koordiniert anschließend Pooling und Projektiererauswahl. Aufwand über den Planungszeitraum höher — dafür Steuerungshoheit, faire Teilhabe, effiziente Netzentwicklung. |
A und B beschreiben die beiden Extreme der möglichen Rollen, die die Kommune übernehmen kann. Die Bandbreite der Möglichkeiten wird im Folgenden beschrieben.
Rolle | Was sie tut | Wertschöpfung/Risiko |
| Trägerin der Bauleitplanung | Entscheidet im Einzelfall über FNP/B-Plan, kurzfristig minimaler Aufwand | Gering / minimal – alles trägt der Projektierer |
| Informierte Entscheiderin | + individueller Kriterienkatalog | Gering, klarere Verhandlungsposition |
| Gestalterin der Flächennutzung | + Potenzialanalyse & Standortkonzept; Flächen für Wärme-/Versorgungsaufgaben sichern | Mittel – Großteil des Gewinns noch extern |
| Treiberin einer Flächensteuerung | + Flächenankauf/-tausch, Pooling, Projektiererauswahl | Höher: Pacht + Gewerbesteuer; Investitions-/Verantwortungsrisiko |
| (Mit-)Betreiberin | Eigene Projektentwicklung & Betrieb (mit Fachbüro), volle Leitung | Höchste Wertschöpfung & Autonomie; größtes wirtschaftliches Risiko |
Erst Flächen sichern und ein Konzept beschließen, dann überplanen. Wirtschaftliche Verhandlungen (Pacht, Beteiligung) immer strikt getrennt von der Bauleitplanung führen — mehr dazu weiter unten beim Koppelungsverbot.
Phase | Bausteine | Was die Kommune tut |
| 1. Analyse & Steuerung | Kriterienkatalog, Potenzialflächenanalyse, Standortkonzept · Klärung Eigentum, Flächenpooling, Sicherung der Nutzungsrechte · Projektiererauswahl, Nutzungsvertrag | Flächen identifizieren, sichern und einen Auswahlprozess aufsetzen |
| 2. Planung & Genehmigung | Flächennutzungsplan, Bebauungsplan, städtebaulicher Vertrag · Antrag Baugenehmigung | Bauleitplanung durchführen (inkl. Umweltprüfung & Öffentlichkeitsbeteiligung) |
| 3. Umsetzung | Finanzierungs- & Betriebsmodell, Bürgerbeteiligung · Stromvermarktung (Ausschreibung/PPA) · Installation, Inbetriebnahme | Betriebs- und Beteiligungsmodell festlegen, ggf. mitgestalten |
| 4. Betrieb | Energieerzeugung, wirtschaftliche Erträge · Wartung, später Rückbau/Repowering | Erträge sichern, Beteiligung lebendig halten |
Grober Zeitrahmen: Phase 1 dauert meist vier bis neun Monate — abhängig davon, ob eine Steuerungsgruppe eingebunden wird, wie im folgenden Beispiel. Phase 2 kann je nach Bauleitplanverfahren 6–18 Monate dauern.
Am Anfang steht meist der individuelle Kriterienkatalog — formlos, von der Gemeindevertretung bzw. Stadtverordnetenversammlung beschlossen, ohne rechtliche Bindung. Er lässt sich aufstellen, ohne dass vorher überhaupt eine Fläche betrachtet wurde: bewusst weich formuliert, mit „sollte", „könnte", „hätte" statt fester Regeln. Er macht Projektanträge vergleichbar und schafft Transparenz, darf der späteren Abwägung im Bauleitplanverfahren aber nicht vorgreifen.
| Option A — Dabei belassen | Option B — Weitergehen |
|---|---|
| Der Kriterienkatalog dient als Entscheidungsgrundlage für eingehende Anfragen. | Der Kriterienkatalog wird zur Grundlage einer Potenzialanalyse. In der lokalisierten Diskussion auf der Karte ergeben sich meist zusätzliche Kriterien, die den Katalog verfeinern. |
Manche Kommunen starten auch direkt mit der Potenzialanalyse und entwickeln den Kriterienkatalog gleich im selben Prozess. Die Methodik der Potenzialflächenanalyse - vom Suchraum über Ausschluss- und Restriktionskriterien bis zur Potenzialfläche - ist unter Flächen identifizieren und der Unterseite Potenzialanalysen im Detail beschrieben; die Kriteriengruppen unterscheiden sich zwischen Wind und PV, das Grundprinzip ist identisch.
| Option A — Dabei belassen | Option B — Aktiv werden: das Standortkonzept |
|---|---|
| Die fertige Potenzialkulisse dient als Entscheidungsgrundlage für künftige Anfragen, ohne dass die Kommune selbst aktiv wird. | Die Kommune wählt aus der Potenzialkulisse konkrete Flächen aus, priorisiert sie mit Steckbriefen und kann das Konzept als städtebauliches Entwicklungskonzept (§ 1 Abs. 6 Nr. 11 BauGB) beschließen — dann ist es in der Bauleitplanung zu berücksichtigen. |
Tipp aus der Praxis: Deutlich mehr Potenzialfläche ausweisen als am Ende gebaut werden soll. Marburg hat 10 % des Stadtgebiets als Potenzialfläche ausgewiesen, mit dem Ziel, höchstens 1 % tatsächlich zu nutzen. (Quelle/Jahr bitte ergänzen.) Sind die ausgewählten Flächen überwiegend kommunal, kann die Kommune sie jetzt aktiv entwickeln — über das Interessenbekundungsverfahren (siehe Flächen steuern). Kommen private Flächen dazu, hilft das Flächenpooling (siehe Kommunales Flächenpooling).
Das Bürgerforum Energiewende Hessen hat die Stadt Gladenbach bei der Entwicklung eines Kriterienkatalogs zur Steuerung von Freiflächen-PV begleitet. Das Ergebnis aus zwei moderierten Workshops war ein gemeinsam erarbeiteter, von den Beteiligten akzeptierter Kriterienkatalog, den die Stadtverordnetenversammlung am 28. Juli 2022 verabschiedet hat.
In beiden Kommunen hat das Bürgerforum Energiewende Hessen den Prozess mit einer breit besetzten, stakeholdergemischten Steuerungsgruppe begleitet — Landwirtinnen und Landwirte, Politik, Verwaltung, Jägerschaft, NABU und weitere lokale Akteurinnen und Akteure. In der Regel reichten drei Treffen, begleitet durch ein Planungsbüro, um die fachlich-theoretische Analyse um lokal abgestimmte Kriterien zu verfeinern — etwa Sichtbeziehungen oder bekannte Konfliktflächen, die eine reine GIS-Analyse nicht erfassen kann.
Wer ein Projekt umsetzt — Kommune oder Projektierender — braucht die Nutzungsrechte. Gehören die Flächen mehreren Eigentümerinnen und Eigentümern, lohnt sich das Pooling: Einzelflächen werden zu einem Gesamtprojekt gebündelt, die Kommune koordiniert die Pachtgemeinschaft.
Eine ausführliche Mustervereinbarung samt Beschlussvorlagen finden Sie im Baustein Kommunales Flächenpooling [LINK einfügen] — die Logik gilt für Wind und PV gleichermaßen.
Sobald Sie von der Flächensicherung in die formelle Bauleitplanung übergehen, gilt eine strikte Trennung: Wirtschaftliche Verhandlungen (Pacht, Zuwendungen, Beteiligung) dürfen nicht mit der Bauleitplanung verknüpft werden. Die Entscheidung über Aufstellungsbeschluss, FNP-Änderung und Abwägung darf nicht vom Gewähren wirtschaftlicher Vorteile abhängig gemacht werden (§ 56 VwVfG; § 11 Abs. 2 Satz 2 BauGB). Verstöße können zur Rechtswidrigkeit der Planung führen. Fiskalische Gründe sind ausdrücklich keine städtebaulichen Gründe. Zuwendungen nach § 6 EEG dürfen erst nach Satzungsbeschluss vereinbart werden.
Für die Rolle „(Mit-)Betreiberin" braucht es eine passende Gesellschaftsform. Für Zusammenschlüsse mehrerer Kommunen werden oft die Anstalt des öffentlichen Rechts (AöR) und für Mischgesellschaften die GmbH & Co. KG favorisiert. Gemeinden dürfen in erneuerbare Energien investieren (§ 121 HGO); § 122 HGO regelt finanzielle Beteiligungen. Mehrheitsbeteiligungen über 50 % sind zulässig, erfordern aber u. a. einen Wirtschaftsplan (§ 122 Abs. 4 HGO). Eine juristische Beratung bei Neugründungen ist essenziell — die LEA berät dazu.
Wir unterstützen Kommunen bei der strategischen Ausrichtung ihrer Energieprojekte mit Workshops, Werkstattgesprächen und individueller Beratung, passend zum jeweiligen Stand der Kommune. Kostenfrei und unabhängig.
Projektleitung Beratung zu Erneuerbarer Energieerzeugung
Projektleitung Beschleunigung des Ausbaus von erneuerbaren Energien in Kommunen
Beratung zu Erneuerbarer Energieerzeugung / Erneuerbare Energietechnologien und Systemtransformation
Beratung zu Erneuerbarer Energieerzeugung / Regionalberaterin Energie und Klimaschutz Kassel